L’istituto introdotto dalla direttiva europea 31/1999 recepita in Italia nel 2003, nasce per «assicurare che tutti gli obblighi derivanti dall’autorizzazione siano rispettati», ma in Italia sembra aver funzionato poco e male
Polizze false o fasulle, lacune normative, difficoltà di accesso al credito che spingono gli operatori di settore nelle mani di soggetti abusivi dentro e fuori dai confini dell’Ue. È un quadro decisamente critico quello che emerge dalla relazione della Commissione bicamerale sugli illeciti nel ciclo dei rifiuti relativa al sistema delle garanzie finanziarie per la gestione operativa e post-operativa delle discariche. L’istituto, introdotto dalla direttiva europea 31/1999 recepita in Italia nel 2003, nasce per «assicurare che tutti gli obblighi derivanti dall’autorizzazione siano rispettati» e mettere «allo stesso tempo l’ente pubblico e la collettività al riparo dagli effetti di eventuali inadempienze», ma in Italia sembra aver funzionato poco e male.
Stando alla «non sempre esaustiva» documentazione fornita dalle Regioni, alcuni impianti sono risultati totalmente privi di garanzie finanziarie. «Si rileva inoltre – scrive la Commissione – con una certa frequenza che il ricorso alle garanzie finanziarie riguarda soltanto la gestione operativa, mentre quella post operativa non risulta coperta da alcuna garanzia. Laddove quest’ultima è presente, può accadere che abbia una durata di soli cinque anni, eventualmente rinnovata alla scadenza per altri cinque anni, contro i trenta previsti dalla legge». La funzione di protezione finanziaria di assicurazioni e fideiussioni è spesso assolta solo in misura ridotta, con la «limitatissima escussione degli importi garantiti» dettata in alcuni casi alla «impossibilità dell’ente a procedere per l’intervenuto fallimento del soggetto gestore dell’impianto».
Un sistema, osservano i Commissari, dimostratosi permeabile a condotte illecite di varia natura, come quelle emerse da un’indagine della Direzione distrettuale antimafia di Brescia, «che ha portato alla luce un esteso traffico illegale di polizze, poste a garanzia di impianti industriali e appalti pubblici». Secondo la DDA, le assicurazioni false sarebbero di due tipi: polizze “fasulle”, emesse da società assicurative vere e proprie con sede in Romania e Bulgaria, dietro cui però non esiste una reale copertura finanziaria; e polizze “false”, i cui documenti ingannevoli e creati ad arte proverrebbero da «antichi e prestigiosi Paesi dell’Unione europea». Fenomeni illeciti confermati anche dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni, che ha riferito di «polizze completamente contraffatte, riportanti fraudolentemente il marchio, la denominazione ed altri segni distintivi di imprese del settore autorizzate, inducendo facilmente in errore anche le amministrazioni pubbliche», e dalla Banca d’Italia, che ha parlato di «pratiche di abusivismo messe in atto dai così detti “confidi” minori, non abilitati al rilascio di fideiussioni». «L’abusivismo – spiegano i membri della Commissione – è perpetrato da operatori assicurativi e finanziari non abilitati all’esercizio dell’attività o al rilascio di garanzie finanziarie, e dunque in quanto tali non ricadenti sotto la vigilanza degli organi preposti».
A spingere i gestori di discariche verso operatori abusivi per l’ottenimento delle garanzie finanziarie sarebbe soprattutto l’assenza di una vera e propria disciplina di settore. «Una delle principali lacune – spiega la Commissione – riguarda i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie. La fissazione di tali criteri, come affermato dalla Corte Costituzionale in un pronunciamento del 2013, è di esclusiva competenza statale. Ad oggi, tuttavia, tali criteri non risultano ancora essere stati fissati, con una conseguente situazione di grave incertezza applicativa, mentre i provvedimenti regionali sono suscettibili di essere dichiarati incostituzionali o illegittimi». A questo si aggiunge la scarsa propensione degli istituti assicurativi e bancari a stipulare polizze e fideiussioni «in ragione dalla durata minima trentennale, e dai costi troppo elevati delle operazioni per la fase di post gestione delle discariche» e temendo «la possibile insolvenza delle imprese operanti nella gestione dei rifiuti, nonché l’abbandono dell’impianto al termine della fase di gestione operativa». Tant’è che secondo i dati forniti alla Commissione dall’Associazione nazionale imprese assicurative, il volume dei premi raccolti nel 2018 per le polizze assicurative connesse ad attività di gestione dei rifiuti è di 36,4 milioni di euro, pari soltanto al 7 per cento di quelli complessivamente raccolti, mentre secondo quanto dalla Banca d’Italia, soltanto lo 0,30 per cento dei crediti per cassa e delle garanzie rilasciate dall’intero sistema è erogato nei confronti di soggetti operanti nel settore dei rifiuti.
Occorre riconoscere, scrive la Commissione, «una ineffettività dell’istituto così come attualmente disciplinato» e la necessità di ripensarlo in «coerenza con la nuova direttiva europea sulle discariche e il suo recente recepimento». Ma come? Oltre a un intervento del legislatore nazionale che omogeneizzi la materia, scrivono i Commissari, «possono essere messi in campo modelli di contratto che garantiscano reale efficacia all’istituto. Un’altra delle proposte della Commissione riguarda la costruzione di un sistema misto, che veda una prestazione decrescente di garanzie a fronte della crescita degli accantonamenti. La Commissione ritiene inoltre che dovrebbe essere riconosciuto e costruito un ruolo del Sistema nazionale di protezione ambientale, considerata l’inscindibile relazione tra aspetti tecnici e aspetti economico-finanziari dell’istituto delle garanzie in questo settore. È inoltre auspicabile la circolazione delle conoscenze a proposito dei soggetti che operano nel settore, mediante un coordinamento tra banche dati (a livello nazionale ed europeo), un monitoraggio da parte di enti esponenziali di categoria e istituzioni pubbliche, un superamento dei controlli meramente cartolari da parte delle pubbliche amministrazioni».
